2015 V Krajowa Konferencja Kontroli Zarządczej

Podsumowanie

W dniach 23-24 kwietnia 2015 r. w Pałacu Prymasowskim w Warszawie spotkali się goście V Krajowej Konferencji Kontroli Zarządczej.

Zamysłem tego spotkania było nie tyle „jubileuszowe” podsumowanie stanu kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, co przede wszystkim, wymiana zdań, poglądów i doświadczeń z jej wdrażania, ocena jej funkcjonowania oraz podzielenie się pomysłami na poprawę obecnego stanu.

Zapraszając do wygłoszenia prelekcji także reprezentantów jednostek spoza sektora finansów publicznych, chcieliśmy zwrócić uwagę na pożytki i korzyści, jakie mogą wyniknąć ze spotkania administracji publicznej   i gospodarki.

Podsumowanie tych pięcioletnich doświadczeń było istotne z wielu względów.

Po pierwsze – wprowadzenie systemu, z powodzeniem od lat funkcjonującego w gospodarce jako kontrola wewnętrzna („kontrola wewnętrzna” i „kontrola zarządcza” zostały uznane za równoznaczne w Glosariuszu terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej opublikowanym przez NIK, KPRM, MF oraz MSWiA w 2006 r.) wydawało się przedsięwzięciem skazanym na sukces. Niestety rzeczywistość rozczarowała.

Po drugie – ustawodawca wprowadzał kontrolę zarządczą w przekonaniu, że działania całej polskiej administracji publicznej szybko zwiększą efektywność, skuteczność i przejrzystość i dzięki temu poprawi się jej społeczny odbiór. Niestety, pogarszające się oceny społeczne pokazują, że dużo jeszcze zostało do zrobienia.

Po trzecie Ministerstwo Finansów w wydanym w lutym 2012 r. kompendium wiedzy o kontroli zarządczej (Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie) zastrzegało, że: wprowadzenie koncepcji kz nie jest równoznaczne z koniecznością budowy działającej już organizacji od początku. Koncepcja kz umożliwia opisanie czy wręcz zinwentaryzowanie aktualnego stanu zarządzania organizacją i podjęcie tylko takich działań, które zostaną uznane za konieczne, bo uzupełniające system o brakujące elementy. […] kz nie powinno oznaczać tworzenia martwej, formalnej struktury angażującej pracowników w tworzenie dokumentów wypełnionych treścią oderwaną od prawdziwych zadań, problemów kierownictwa i pracowników. Można powiedzieć więcej: organizacja, która dba jedynie o stworzenie formalnej struktury obowiązków i odpowiedzialności związanych np. ze sporządzeniem planu działalności, sprawozdania czy oświadczenia o stanie kz dowodzi już choćby tylko takim podejściem niskiej jakości funkcjonującej tam kontroli zarządczej. Życie zweryfikowało te wspaniałe założenia. Często kontrolę zarządczą wprowadzano bez zrozumienia jej istoty i wagi,  jako przykry obowiązek, dodatkowe „papierkowe obciążenie”, czasami nawet „nowe” wprowadzano tak, by nie naruszyć istniejącego status quo, dlatego po pięciu latach niezbyt wiele jednostek sfp może pochwalić się oczekiwanymi efektami.

Ale oddajmy głos uczestnikom spotkania.

W pierwszym wystąpieniu Dyrektor Generalny Ministerstwa Sprawiedliwości Eliza Wójcik oraz Adam Niedzielski - Dyrektor Departamentu Strategii i Funduszy Europejskich Ministerstwa Sprawiedliwości przekonywali, że ewaluowanie kontroli zarządczej jest szansą na przejście od biurokracji do zarządzania jednostką.

 

 
Zwrócili uwagę na pozytywną ocenę NIK-u z przeprowadzonej w 2014 r. kontroli adekwatności oraz efektywności systemu kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej sprawiedliwość, ale podkreślili, że strategiczne cele jeszcze nie zostały osiągnięte. Potrzebny jest nieustający wysiłek, by jednostki obszaru sprawiedliwości wykonywały swoje zadania w sposób sprawny, kompetentny i efektywny, zostało jeszcze wiele pracy, zarówno w działaniach planistycznych jak i monitoringu realizacji zadań, by zapewnić instytucjom państwa w przestrzeni sprawiedliwości zaufanie społeczne.

 

Na ubiegłorocznej, IV Konferencji, Członek Komitetu Audytu w Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rafał Krzemień stwierdził, że sam system jest doskonały i nie ma potrzeby w nim nic zmieniać. Trzeba tylko mocniej popracować nad świadomością osób odpowiedzialnych za realizację założeń systemu. Zaprosiliśmy ponownie pana Krzemienia, by odpowiedział nam na pytanie, czy po roku jesteśmy bliżej menedżerskiego stylu zarządzania w administracji publicznej? Okazuje się, że wiele zostało jeszcze do zrobienia. Przytoczone w czasie wystąpienia wnioski pokontrolne NIK-u, pokazały najsłabsze obecnie ogniwa systemu: brak właściwej i spójnej definicji celów i zadań oraz mierników monitorujących stopień ich osiągania, nieprawidłowa metoda przeprowadzania analizy ryzyka związanego z osiąganiem wyznaczonych celów, niewłaściwe monitorowanie realizacji celów i zadań z planu działalności. 

Niestety, źle lub wcale nieoszacowane ryzyko zaprzepaszcza szanse, ignoruje zagrożenia, a brak ciągłego monitorowania systemu nie pozwala mu się doskonalić.
Intencje ustawodawcy – nowa jakość zarządzania publicznego – jeszcze nie zostały wypełnione. Nadal brakuje zrozumienia istoty kontroli zarządczej i przekonania o jej znaczeniu dla poprawy jakości zarządzania publicznego.

W kolejnym wystąpieniu Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego Małgorzata Lechowicz oraz Szef Zespołu Audytu Wewnętrznego w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim Illona Pałka pokazały, na przykładzie dokonań małopolskiej administracji, że standaryzacja zadań publicznych – to właściwa droga od biurokracji do zarządzania jednostką. Zwróciły uwagę na fakt, że te same procesy realizowane w różnych jednostkach administracji publicznej są odmiennie zaprojektowane i prowadzone, na różnym poziomie jakości i przy odmiennych kosztach. Nie ma norm, zasad, rozwiązań dla podobnych czy identycznych zadań publicznych realizowanych przez różne miejscowo jednostki, a dobrze by było, aby warunki ich realizacji były dla wszystkich, którzy je wykonują w całym kraju, takie same, czyli potrzebna jest standaryzacja zadań publicznych.

 

Choć korzyści ze standaryzacji są bezsprzeczne, liczyć się trzeba z wewnętrznym oporem. Nie dość, że polska administracja publiczna jest wysoko sformalizowana, ma ograniczoną elastyczność, to jest wyjątkowo niechętna zwracaniu jakichkolwiek środków finansowych, które do niej trafiają, a „odkrycie” dzięki standaryzacji realnego kosztu realizacji samego zadania/usługi, zmuszałoby jednostki do takiej operacji.

Wielką korzyścią ze standaryzacji działań kontrolnych jest wyeliminowanie uznaniowości kontrolującego, powielania tego samego zakresu kontroli przez różne inspekcje.

Te dwa elementy z jednej strony podnoszą efektywność kontroli przy jednoczesnym spadku ich kosztów, z drugiej pozwalają na budowanie zaufania przedsiębiorców do instytucji państwowych, co jest, a przynajmniej powinno być jak w Małopolsce priorytetowym celem dla publicznych instytucji. Prelegentki zapewniły konferencyjnych gości, że Urząd nie popadł w samozadowolenie, że to dopiero początek a małopolska administracja publiczna dopiero się rozkręca!

Następny gość Konferencji - Marek Sawicki z Urzędu Lotnictwa Cywilnego w swoich wystąpieniach mówił o celach, zadaniach i pieniądzach w zarządzaniu jednostką sfp oraz o monitorowaniu i ocenie systemu kontroli zarządczej.
Rozpatrując jeden z ważniejszych problemów instytucji publicznych: dlaczego administracja publiczna nie jest lubiana, dlaczego podatnicy jej nie ufają, zwrócił uwagę na konstrukcję publikowanych budżetów. Z tradycyjnego budżetu podatnik nie dowie się, jakie konkretne zadania pozwolą zrealizować założone cele, które z nich są najważniejsze dla realizacji celów, ile realizacja konkretnych zadań będzie kosztowała.

Budżet w układzie zadaniowym, który stanowi jedynie element uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej i nie jest uchwalany przez Sejm, takie informacje zawiera. Ponadto, za pomocą mierników ukazuje, w jakim stopniu zostały one wykonane. Pozwala zwiększyć racjonalność wydatków poprzez wydłużenie horyzontu planowania. Wprowadza także odpowiedzialność urzędników za efekty lub ich brak w realizacji celów oraz finanse na ten cel przeznaczone. Dlaczego jest to takie ważne? Bo uwolnienie od odpowiedzialności konkretnych osób na rzecz anonimowych instytucji jest jednym z podstawowych powodów nieufności wobec instytucji publicznych.

Mówiąc o konieczności monitorowania i oceniania systemu kontroli zarządczej jako ciągłego procesu, podkreślił, że ocena każdego z obszarów narzędzi zarządzania, będącą wypadkową ocen cząstkowych, okresowo przyznawanych przez dyrektorów i naczelników, nie tylko służyć będzie do sporządzenia przez kierownika jednostki oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, ale spełniać będzie swoje znacznie ważniejsze zadanie: da kierownictwu przesłanki do decyzji, które z narzędzi zarządzania wymaga działań podnoszących jego skuteczność, pozwoli więc doskonalić system.

O kontroli zarządczej w projekcie Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego: „Procesy, cele, kompetencje-zintegrowane zarządzanie w urzędzie” opowiedziała Anna Karwot – Szef Zespołu Audytu Wewnętrznego w tamtejszym urzędzie. I miała się czym pochwalić, bo przyświecające pracy nad projektem hasło: W poczuciu służby państwu, czerpiąc z najlepszych tradycji rzetelnej i przyjaznej administracji, tworzymy nowoczesną instytucję publiczną, spełniającą oczekiwania mieszkańców Opolszczyzny, okazało się nie tylko pięknym mottem.
Prace rozpoczęto od przeglądu systemów zarządzania, aby w oparciu o model dojrzałości organizacyjnej elastycznie dopasować doradztwo do potrzeb i priorytetów urzędu oraz zweryfikować mocne i słabe strony istniejących już w urzędzie rozwiązań zarządczych wybranych do mapowania procesów.

Całość podzielono na mniejsze projekty, uzyskując opis procesów organizacyjnych, opracowując poradnik obsługi klienta i 103 karty usług, które zamieszczono na stronie BIP OUW, optymalizując gospodarkę transportową w urzędzie poprzez umożliwienie oszczędnego świadczenia usług transportowych dla pracowników i sprawniejszą ich koordynację, wdrażając szereg e-usług umożliwiających pełną informatyzację wewnętrznych procesów u Beneficjenta i 12 Partnerów, zapewniających elektroniczną komunikację pomiędzy mieszkańcami i przedsiębiorcami, a terenowymi jednostkami administracji rządowej. Ponadto stworzono nowy system zarządzania ryzykiem, komputerową bazę kompetencji i potencjału pracowników,    uruchomiono aplikację intranetową tzw. forum szkoleniowe oraz wprowadzono standardy zarządzania zasobami ludzkimi.

Choć wielkie uznanie należy się Małopolsce i Opolszczyźnie za wykorzystanie szans, jakie dało im wdrożenie kontroli zarządczej, pochwalić trzeba Ministerstwo Sprawiedliwości za kreatywność i wysiłek, który został pozytywnie oceniony przez NIK, to problem braku poprawy efektywności i skuteczności instytucji publicznych i niechlujne wdrażanie kontroli zarządczej w wielu jednostkach sfp pozostaje otwarty i powinien być przedmiotem dyskusji nie tylko przy kawie w przerwie obrad konferencji poświęconej kontroli zarządczej.

Może więc słowo-wytrych handlowców i lobbystów: „korzyść”, lepiej trafi do osób odpowiedzialnych za wdrażanie kontroli zarządczej, łatwiej przekona ich o wartości i znaczeniu jakości zarządzania publicznego. Z koncepcją  MODELU KORZYŚCI SYSTEMU KONTROLI ZARZĄDCZEJ wystąpił kolejny gość Konferencji: Adam Bela – ekspert audytu, kontroli i zarządzania ryzykiem.

Jako następna głos zabrała Magdalena Burda - Wiceprezes Zarządu jednej z wrocławskich spółek samorządu terytorialnego. Podjęła bardzo ważny temat efektywności zarządzania jst poprzez realizację funkcji właścicielskich w spółkach komunalnych. Jej zdaniem wiele jednostek samorządu z tej funkcji nie wywiązują się należycie. Na poparcie swojej opinii przytoczyła wyniki kontroli NIK-u. Po przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że spółki komunalne mają trudności z dostosowaniem się do zmieniających się warunków rynkowych i nie mają wsparcia od właściciela, którego nadzór w dużej mierze sprowadza się do czynności formalnych, tj. powoływania i odwoływania członków organów spółek oraz zatwierdzania rocznych sprawozdań z działalności spółek. Negatywnie ocenił postępowania kontrolne w spółkach miejskich, wynikające przecież z uprawnień wspólnika (art. 212 K.s.h.), które były realizowane sporadycznie i tylko w 3 z 5 gmin miejskich objętych kontrolą. Wygląda to tak, jakby jednostki samorządu zapomniały albo ignorowały fakt, że prowadzenie nadzoru oznacza sprawowanie go w sposób permanentny i dotyczący funkcjonowania całej spółki, nie tylko kwestii finansowych i personalnych na najwyższym szczeblu kierownictwa, ale dotyczy wszystkich dziedzin działalności spółki (np. prawidłowość zawieranych umów, polityki zatrudnienia), że nadzór nad działalnością spółki obejmuje również kontrolę przestrzegania przepisów prawa i uchwał zgromadzenia wspólników.
Szansy na poprawę sytuacji w tym zakresie prelegentka upatruje w kontroli zarządczej, którą jst muszą wdrożyć.

Choć przedstawiciele instytucji publicznych nie lubią głośno mówić o wpływie polityki na pracę swoich macierzystych jednostek, to od tematu uciec się nie da. Naczelnik Wydziału Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miejskiego w Kaliszu Elżbieta Garczarek nie miała jednak obiekcji, by podzielić się doświadczeniami, wygłaszając prelekcję: Kontrola zarządcza w jst. i Urzędzie po zmianie władz samorządowych, w wyniku przeprowadzonych wyborów do samorządu terytorialnego, jako próbę odpowiedzi na pytanie: czy możliwy jest kompromis między koncepcją zarządzania organizacją nowych władz, a funkcjonującym systemem kontroli zarządczej?

O tym, że polskie prawo jest miernej jakości, wiedzą wszyscy. Z tego, że w Polsce obywatele, przedsiębiorstwa i urzędy prawa nie stosują, tylko je interpretują wyśmiewają się w niewybrednych dowcipach obcokrajowcy. No cóż, wszystko jedno czy dura czy „durne” lex sed lex i jeśli jest źle traktowane, przynosi bolesne skutki. Roman Burzyński  – ekspert informatyzacji procesów dużych organizacji, przedstawiając zarządzanie ryzykiem zgodności na przykładzie wybranych procesów biznesowych z ustawy dla administracji rządowej, o takich właśnie skutkach dla sądów w Polsce opowiedział. Zaznaczył, że jeśli szybko nie podejmie się działań naprawczych, sytuacja może stać się wręcz niebezpieczna.

Nieważność procesu, nieważność czynności prawnych opartych o uchwały (np. delegacje, powołania, itd), brak możliwości ustanowienia składu orzekającego, jak tego wymaga art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Wolnościach Osobistych.

 

Leszek Adamski – wieloletni audytor wewnętrzny w sektorze finansów – podzielił się swoimi refleksjami praktyka na temat efektywności systemów zarządzania. Zwrócił uwagę na najczęściej popełniany błąd przy wdrażaniu systemu kontroli zarządczej – jego odpersonalizowanie. Żaden system nie powinien istnieć dla siebie samego, bowiem jest tylko narzędziem zarządzania, które wykonują ludzie. Jeśli kierownik jednostki, którego ustawowym obowiązkiem jest zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej, nie będzie odpowiedzialnie spełniał swojej roli, sporządzanie wymaganych prawem dokumentów faktycznie stanie się dla niego „papierkowym obciążeniem” i uniemożliwi skuteczne i efektywne działanie jednostki.

Adam Chwalisz – przedstawiciel sektora energetycznego – mówił o praktycznych aspektach monitorowania systemu kontroli zarządczej. Pokreślił wagę stałego, bieżącego monitorowania i oceny systemu kontroli zarządczej, gwarantującego skuteczność poszczególnych jego elementów. Wdrożenie odpowiednich narzędzi – bieżących raportów – umożliwia bieżące rozwiązywanie zidentyfikowanych problemów, warunkujące efektywne działanie organizacji. Ma jeszcze jedną wartość – stale aktualizuje faktyczny obraz działania jednostki, jakże różny od „papierowego” oblicza rocznych sprawozdań uwypuklających sukcesy, a minimalizujących porażki.

Następnie Monika Organa – Gł. Specjalista w Wydziale Kontroli, Audytu i Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego w Katowicach przedstawiła mocne i słabe strony procesu wdrażania kontroli zarządczej na przykładzie jednostek samorządu terytorialnego. Na początku przypomniała, że w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych kontrola zarządcza w ramach administracji samorządowej powinna funkcjonować na dwóch poziomach: jednostki sektora finansów publicznych, gdzie za funkcjonowanie kontroli zarządczej odpowiedzialny jest jej kierownik oraz jednostki samorządu terytorialnego, za której funkcjonowanie odpowiada odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa.

 

 Wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta czy marszałek województwa jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w urzędzie gminy, miasta, starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim, także w jednostce samorządu terytorialnego. Jako słabą stronę wdrażania kontroli zarządczej w jst wskazała zmiany kierownictwa, nie tylko na drugim poziomie, zależne od decyzji politycznych, a nie od umiejętności i wiedzy. Taki układ sprawia, że zarządzanie ryzykiem w sektorze publicznym staje się trudniejsze niż w przedsiębiorstwie. Brak lub niska wiedza na temat zarządzania ryzykiem u osób zajmujących stanowiska kierownicze powoduje trudności z pomiarem jego skutków. Brak odpowiedzialności za decyzje finansowe wywołuje obojętność na ryzyko w związku z brakiem poczucia zagrożenia i odpowiedzialności.
Za mocną stronę wdrożenia kontroli zarządczej prelegentka uznała dokumentowanie efektów sprawowanego nadzoru, jak również potencjalnego ryzyka związanego z osiąganiem rezultatów.
Na koniec wystąpienia wyraziła nadzieję, że nieustanne doskonalenie funkcjonujących systemów kontroli zarządczej sprawi, iż kontrola zarządcza stanie się podstawą efektywnego zarządzania, które tradycyjny model biurokratyczny zostanie zastąpi podejściem określanym mianem nowego zarządzania publicznego (New Public Management).

Jako ostatni głos zabrał Daniel Zaprzała – Główny specjalista ds. audytu wewnętrznego Starostwa Powiatowego w Pruszkowie, pokazując przykłady nieprawidłowości w jst. na podstawie kontroli RIO.
Do najczęściej występujących nieprawidłowości zaliczono brak w jednostce procedur kontroli zarządczej – Regulaminu Kontroli Zarządczej oraz, mimo ustawowego wymogu, brak oceny stanu kontroli zarządczej często mylonej ze zwolnieniem jst ze składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej.
Choć wiadomo, że jednym z istotniejszych elementów kontroli zarządczej jest zarządzanie ryzykiem, a podstawowym warunkiem skuteczności każdego systemu zarządzania ryzykiem jest jego dopasowanie do jednostki, to wiele nie zapewniło funkcjonowania kontroli zarządczej w zakresie zarządzania ryzykiem (brak map, wytycznych, samooceny).


Często w jst brak jest udokumentowanych działań monitorowania i oceny przyjętych rozwiązań kontrolnych, pozwalających na zapewnienie efektywności i skuteczności przepływu informacji.
Nowelizacje ustawy o finansach publicznych oraz zalecenia standardów kontroli zarządczej czy ustalonych pisemnych procedur opisujących proces udzielania zamówień publicznych powinny automatycznie powodować aktualizowanie aktów wewnętrznych w jst. Niestety kontrole RIO wykazały, że regulacje wewnętrzne wielu jednostek opierają się na nieaktualnych aktach prawnych i wytycznych.
Do istotnych nieprawidłowości zaliczono również brak szkoleń dla pracowników jst. Jeśli szkoli się jedynie kadrę zarządzającą, nie uda zbudowanie właściwych, efektywnie funkcjonujących struktur.

Nie można więc powiedzieć, że obrady zakończyły się optymistycznym akcentem, ale to nie powód, by nie spotkać się za rok, żeby pokazać, co się dzięki kontroli zarządczej udało naprawić, usprawnić I podzielić pomysłami na przezwyciężanie trudności I ograniczeń.

Zespół PIKW zaprasza za rok na VI Konferencję Kontroli Zarządczej do Pałacu Prymasowskiego w Warszawie.

UK